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资质视角下的工程总承包:打破资质羁绊,发挥市场作用-工保网

日期:2019-08-17 来源: 评论:

[摘要]工程总承包资质历经了1992年的创立、2002年的废止、2006年的分立、2016年的失效后已完全废止,如今工程总承包企业的准入门槛主要依据住建部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》“应当具有与工程规模相适应的设计资质或者施工资质”以...……

工程总承包资质历经了1992年的创立、2002年的废止、2006年的分立、2016年的失效后已完全废止,如今工程总承包企业的准入门槛主要依据住建部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》“应当具有与工程规模相适应的设计资质或者施工资质”以及地方规定。

针对工程总承包所可能涉及的相关环节,另外我国还有《建筑业企业资质标准》、《施工总承包企业特级资质标准》、《工程设计资质标准》等资质标准予以管控。

自2014年住建部将专业承包资质由60个压缩至36个以来,建筑业企业资质经历了一系列改革:资质类别被合并,资质等级被缩减。关于工程总承包的资质规定,也在资质改革大势中经历了一系列转变。

工程总承包资质规定的变化

住建部于2017年12月发布的《关于征求房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法(征求意见稿)》提出:工程总承包单位应当具有与工程规模相适应的工程设计资质(仅具有建筑工程设计事务所资质除外)或者施工总承包资质。后于2019年5月联合发改委再次征求意见时改为:工程总承包单位应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质。

从施工总承包资质到施工资质,这一改动远非三个字那么简单:前者沿袭了《建筑业企业资质标准》中的“取得施工总承包资质的企业,可以从事资质证书许可范围内的相应工程总承包”规定,后者则贯彻了住建部于2016年发布的《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》,拟将意见落到实处。

将准入门槛由施工总承包资质调低至施工资质,显然放松了对于工程总承包企业的资质限定。这与资质改革体现出的“弱化企业资质”整体思路相一致,也表现在关于工程总承包业务分包、安全生产管理等的资质规定变化中。

事实上,深圳市早于2016年在《EPC工程总承包招标工作指导规则(试行)》中先行探索:在设置投标条件时可淡化资质管理,实行能力认可,在工程实施时回归资质管理,由有相应资质的单位分别承担设计、施工任务。而随后部委层面的政策落实,既是对于资质管理现状的反思,也是对于资质管理创新的引导。

工程总承包资质管理中存在的问题

工程总承包资质管理的实践困境集中反映在评价管理、分包管理与转包管理中。

评价管理:一方面,资质标准对于人员、设备、业绩、技术等的量化规定,助推了企业的同质化发展,压缩了差异化竞争空间,无助于建筑市场良性发展。另一方面,实践中将企业资质当作业务能力和投标资格唯一评判标准的做法,还滋生了资质申报造假、资质出借挂靠等违法乱象。

分包管理:如今我国实行由施工总承包(牵头负责)、专业承包(分担专项/业工程)、施工劳务(提供劳力)三序列组成的的资质体系。由于专业资质类目繁多,工程总承包企业无法全部拥有。而在按照《建筑法》第二十九条将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位时,工程总承包企业却得面临着“部分工程发包”与“部分设计或部分施工分包”、“主体结构”与“非主体结构”的矛盾。

转包管理:与《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》要求“应当具有与工程规模相适应的设计资质或者施工资质”相一致,当前我国工程总承包主要以EPC(设计-采购-施工)、DB(设计-建造)为主。而EP(设计-采购)、PC(采购-施工)等模式下,极易发生转包情形:施工企业在EP(设计-采购)中没有可以自行实施的部分,设计企业在PC(采购-施工)中亦会面临这一挑战。

工程总承包资质管理的创新方向

工程总承包作为工程项目价值链再造的重要抓手,以及国际通行的建设项目组织实施方式,历来是建筑业发展的必然趋势。面对资质管理所造成的现实困境,主管部门应主动作为、积极创新。

聚焦工程项目管理,资质管理作为量化标准,其设置有其合理之处。但仅以数据评价企业实力未免失之狭隘,因此主管部门应丰富评价体系,更加综合全面地考核企业的真实水平。另外分包管理与转包管理也启示主管部门构建更加合理的资质体系。

放眼国际建筑市场,以美国为代表的市场经济高度发达国家,皆未对建筑公司实行资质分级的准入管理,而主要通过高保额有条件保函对建筑公司进行市场调节。以美国为例,在强制性公共投资项目工程保证担保模式下,保险公司所能够为建筑企业提供的保险金额,将决定建筑企业的工程承揽规模:如果保险公司因建企工程经历不足、行业信誉欠佳而拒绝为其提供全额履约担保,该建筑企业将无法参与投标——这一模式下,工程担保为建筑市场提供重要的最有价值的工作是其承保评判,这一优胜劣汰的市场手段能够倒逼建筑企业加强自律,助推建筑市场良性发展。这也启示我国工程总承包管理:紧握“无形之手”,运用市场机制辅助准入管理。

事实上,《建筑业发展“十三五”规划》已提出要逐步构建资质许可、信用约束和经济制衡相结合的建筑市场准入制度,还指出将在部分地区开展试点,对信用良好、具有相关专业技术能力、能够提供足额履约担保的企业,在其资质类别内放宽承揽业务范围限制。我们期待工程担保能够加速进入建筑市场准入把关行列,为行业健康发展添砖加瓦。

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